日前，经第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过，《中华人民共和国能源法》正式出台，将于2025年1月1日起施行，成为能源领域具有基础性、统领性的“母法”。在《能源法》出台之前，我国在能源领域已有《电力法》（1995年颁布）《节约能源法》（1997年颁布）《可再生能源法》（2005年颁布），但法律发布时间较早，无法应对新时代能源发展的需求。《能源法》的出台弥补了我国在能源法律法规顶层设计的空缺，强调了能源安全的重要地位，表明了推动国家能源转型积极态度，展示了达成碳达峰碳中和目标的决心。

1.能源安全

“为了推动能源高质量发展，保障国家能源安全”写进《能源法》总则第一条，能源是工业的粮食、国民经济的命脉，我们能够创造经济快速发展与社会长期稳定两大奇迹，离不开能源事业提供的重要支撑。党的十八大以来，习近平总书记提出了“四个革命，一个合作”能源安全新战略，围绕推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命，全方位加强国际合作，要在实现开放的条件下把“能源饭碗牢牢端在自己手里”。针对现阶段我国使用化石能源使用的特点，《能源法》在第二十八、二十九条要求发挥煤炭在能源供应体系中的基础保障和系统调节作用，同时需加强石油、天然气勘探开发力度提高国内供应保障能力。

图1 世界主要碳排放国化石能源储存情况

数据来源：世界能源统计年鉴2024.毕马威

从我国化石能源储量与产量来看，我国具有“富煤”“缺油”“少气”的能源禀赋特点。2023年煤炭资源储量及产量丰富，探明储量排名世界第二位，但目前仍是最大煤炭进口国，是第二大进口国印度的近两倍；原油进口量达到6亿吨，占全球进口比例27%，主要来源中东国家及俄罗斯；液化天然气进口量超过日本，成为全球最大天然气进口国，其中三分之一的进口来自澳大利亚。作为制造业大国，要发展实体经济，减少外部能源依赖，必须要不断提高油气勘探开发技术，发展煤炭绿色高效智能开采，掌握煤制油气产业化技术，才能端稳“能源饭碗”，保障用能安全。

2.能源转型

《能源法》从第二十二条至二十七条强调了国家将支持优先开发利用太阳能、风能、水能、生物质能以及核能等可再生能源，持续推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，并制定了可再生能源在能源消费中的比重目标和监测考核。2023年，我国可再生能源发电总装机达到15.16亿千瓦，占全国发电总装机的51.9%，约占全球40%，是美国、欧盟和印度之和，煤电装机占比降至40%以下；风电、光伏平均利用率分别为97.3%和98%，可再生能源年发电量约占全社会用电量的1/3；新型储能项目装机规模约2260万千瓦/4870万千瓦时，较2022年底增长超过260%，近10倍于“十三五”末装机规模；2023年6月，世界上首个采用最新第四代核反应堆发电项目，在我国投入商业运营。我国可再生能源发展水平已达到世界领先水平。

图2  2013年到2023年能源消费结构变化

图3 2012年-2023年风电、水电、光伏、核电累计装机

图片来源：中国应对气候变化的政策与行动2024年度报告

可再生能源已成为大国竞争的“新赛道”。目前，新能源产业属于高新技术密集型产业，我国凭借世界一流的工业制造业底蕴，在世界新能源产业链中占据主导地位，但核心技术和材料领域仍存在“卡脖子”的问题。例如在氢能使用方面，中游环节的“储氢、运氢”和下游环节应用端体量小和数量少，匹配不均衡，造成氢能供需体系不健全、不完善，氢燃料电池存在着质子交换膜、膜电极、碳纸以及储氢材料等关键材料难以自给的问题。其次，关键矿产资源在世界分布呈现集中、垄断的情况，制造锂电池所需的钴我国消费量居世界前列，但储量仅占世界0.9%，绝大多数依赖刚果进口，60%的锂原料从澳大利亚进口，超过60%的铜精矿由南美国家供给，使得我国在关键资源上仍受制于国际。新法中强调通过推动体制机制改革，创造有利于新能源产业发展的制度环境，通过签订长期协议，推动能源资源勘探，提升能源领域上下游全链条支撑能力以提前部署或将发生的资源之争、技术之争、关键矿产之争以及产业链之争。

3.能源法从立法角度支撑双碳目标

从排放源构成看，我国能源活动和工业生产过程排放占比超过90%。新法总则第一条和第五条分别强调“促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展，积极稳妥推进碳达峰碳中和”、“建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系”，表明国家将坚定不移地通过引导能源活动实现“3060”的承诺。同时将由国务院有关部门协调推动全国统一的能源交易市场，以立法的方式将能源定义为一种可交易的“产品”。自2021年7月全国碳市场启动，现阶段发电行业已完成两个履约周期的配额交易与清缴工作，纳入重点排放单位2257家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国二氧化碳排放的40%以上，成为全球覆盖温室气体排放量最大的市场。通过全国碳市场激励企业采用自主减排、交易盈余配额、主动购买碳信用（CCER）等多种途径实现年度履约，达到了在降低全社会减排成本的同时带动碳减排资源和绿色低碳产业实现跨地域、跨行业自由配置和流动的目的。

加快新型能源体系建设的核心在于以可再生能源为主体的新型电力系统。新型电力系统的生产阶段强调风电、太阳能发电、水电、火电和储能的协同作用，通过各类能源的优缺互补，实现资源的优化配置，保障电力供应的稳定性和灵活性，但输电环节仍存在东西部能源发展不平衡不充分、大电网调节能力欠缺的难点，新法对不同品种可再生能源开发利用做出了明确规定，并强调加强电源电网协同建设，提高电网对可再生能源的接纳、配置和调控能力，以保障绿色能源供给，坚定了整体大电网架构的优化决心，同时鼓励储能技术、智能微电网、能源管理系统等的研究与应用。

新法第五条明确能耗双控转向碳排放双控的路径。传统的能耗双控政策着眼于减少能源强度(单位GDP的能耗)和控制总能源消耗，然而，这种政策并未区分化石能源与清洁能源的差异，导致部分依赖清洁能源的企业和地区也面临同样的能耗限制的红线。协调GDP增长与碳排放减少的关系是实现碳中和目标的关键，碳排放双控政策是通过控制碳排放强度（单位GDP的碳排放量）和碳排总量，确保在不牺牲经济发展的同时，实现整体减排目标，这标志着我国从过程控制转向结果导向的管理方式。若将各类温室气体都转成二氧化碳，则可将温室气体排放量的构成分解为三个部分：

由此发现，降低单位能源消费的CO2排放量，或降低单位GDP的能源消耗量，可实现降低碳排放。新法第三十四条鼓励能源用户优先使用可再生能源，企业可通过使用绿电帮助直接减少碳排放量，或采购绿证证明其减少了碳排放，从而降低了能源消耗产生的CO2排放，助力达成碳排放双控的要求。

《能源法》立足我国能源资源禀赋实际，适应能源发展新形势，就能源领域基础性重大问题在法律层面作出规定，对推动能源高质量发展，保障国家能源安全，促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展具有重大意义。

参考文献：

2024年全国碳市场发展报告.生态环境部

中国应对对气候变化的政策与行动2024年报告.生态环境部

中华人民共和能源法.

世界能源统计年鉴2024.毕马威

中国温室气体排放基本状况、主要特征及变化趋势.作者 徐华清 马翠梅 徐丹卉.作者单位 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心